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公安机关侦查阶段取保候审情况调查报告
时间:2020-08-31  作者:黄春鸿 覃升锋  新闻来源:  【字号: | |
  取保候审作为一种非羁押性强制措施,是我国刑事诉讼法规定的强制措施之一,其设计目的是为了既能保证刑事诉讼的正常进行,又能充分保障嫌疑人的人身自由,对保障人权、降低我国审前羁押率具有重要作用。1979年制定的刑事诉讼法将取保候审明确规定为强制措施之一,1996年修改刑事诉讼法时增加规定了取保候审适用的条件、申请人范围、保证方式、保证人的条件与义务、被取保候审人的义务及取保候审的时间。但取保候审在司法实践中出现了诸多问题,比如当事人申请取保候审的权利受到过多限制、适用条件与其强制程度不适应、取保候审保证金数额失控、对被取保候审人不履行义务缺乏有效制裁措施等,使得取保候审在司法实践中适用率低下,其实效难以真正发挥。

  基于此,2012年我国对刑事诉讼法做了重大修改(以下简称新刑事诉讼法),其中一项内容就是对取保候审的条件等事项作了修改,以期能真正发挥取保候审在刑事诉讼活动中保障人权的作用。修改内容集中在以下三个方面:一是细化取保候审的条件;二是明确被取保候审人的义务;三是增加保证金的确定与处理的规定。再加上修改后的刑事诉讼法在第三十三条规定了犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起有权委托辩护人,犯罪嫌疑人委托律师的权利提前到侦查阶段。按理说取保候审的数量应该会大幅度增加。但新修改的刑事诉讼法已实施多年,而取保候审率却一直处于低位,取保候审制度未能如愿发挥其作用。究其原因,一是法律规定的取保候审条件太过宽泛,反而不易适用;二是决定机关从其自身工作考量,不使用比使用麻烦更少。为此,本文对辖区内公安机关近几年的取保候审情况进行实证调查,并对其进行归纳总结,以期能找出当前取保候审存在的问题并提出解决的方案。

  本次调查方式为实地调查,课题组成员依托驻所(队)检察室的工作便利,分别由驻所检察官调取该所的取保候审数据。综合汇总该数据后再到公安机关的预审部门调取整个公安分局的取保候审数据。然后对两者的数据进行甄别,剔除一些工作人员登记、录入时因各种原因导致的不真实数据,确保数据的准确性。

  一、实证调查情况及分析

  (一)对辖区内公安机关取保候审案件的实证调查

  本文对L市N区公安机关2015年至2017年的取保候审情况按照年份、取保候审人数、取保候审原因、案件类别等数据进行统计(因交通犯罪的有关数据无法获取,故暂不列入统计范围)。具体情况如下:

  2015年:全年公安机关刑事案件共立案7007人,其中取保候审案件182人。其中在侦查阶段公安机关自行决定取保候审的占106人;检察机关不批准逮捕后强制措施变更为取保候审的占61人;检察机关批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的占15人。以上被取保候审人员最终移送起诉的有157人,取保候审期限届满后因各种原因未能对该嫌疑人进行处理而解除取保候审措施的有25人。所有取保候审案件中涉嫌盗窃罪的有49人(当年盗窃犯罪立案人数5498人),涉嫌故意伤害罪的有12人,涉嫌毒品犯罪的有41人(当年毒品犯罪立案人数175人),涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪的有15人。其余的还有强奸、抢劫、保险诈骗、非法经营、非法拘禁、诈骗、职务侵占等犯罪,但所占比例不大。

  2016年:全年公安机关刑事案件共立案5327人,其中取保候审案件186人。其中在侦查阶段公安机关自行决定取保候审的占89人;检察机关不批准逮捕后强制措施变更为取保候审的占89人;检察机关批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的占8人。以上被取保候审人员最终移送起诉的有116人,取保候审期限届满后因各种原因未能对该嫌疑人进行处理而解除取保候审措施的有70人。所有取保候审案件中涉嫌盗窃罪的有56人(当年盗窃犯罪立案人数3674人),涉嫌抢劫罪的有17人,涉嫌毒品犯罪的有20人(当年毒品犯罪立案人数163人),涉嫌卖淫犯罪的有23人,涉嫌赌博犯罪的有9人。其余的还有寻衅滋事、重大责任事故、聚众斗殴、非法经营等犯罪,但所占比例不大。

  2017年:全年公安机关刑事案件共立案3238人,其中取保候审案件164人。其中在侦查阶段公安机关自行决定取保候审的占77人;检察机关不批准逮捕后强制措施变更为取保候审的占82人;检察机关批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的占5人。以上被取保候审人员最终移送起诉的有99人,取保候审期限届满后因各种原因未能对该嫌疑人进行处理而解除取保候审措施的有65人。所有取保候审案件中涉嫌盗窃罪的有55人(当年盗窃犯罪立案人数2440人),涉嫌故意伤害罪的有23人,涉嫌毒品犯罪的有22人(当年毒品犯罪立案人数170人),涉嫌寻衅滋事罪的有9人,涉嫌卖淫犯罪的有10人。其余的还有销售假药、伪造印章、强迫交易、挪用资金、抢劫、诈骗等犯罪,但所占比例不大。

  (二)对调查情况的分析

  1.根据以上调查数据,虽然我们不知公安机关的刑事立案人数为何每年都大幅减少(每年约减少立案一到两千人),但公安机关每年取保候审人数大底在一个相对平均的数字,比如2015年的取保候审人数和2016年的取保候审人数只相差4人。三年的刑事立案人数与取保候审人数对比的图示如下:

  从上图可看出每年的取保候审人数大体不变,但其占全部刑事立案人数的比例逐年上升。这个比例上升与公安机关立案数量下降紧密相关,无法得知公安机关是否每年都控制取保候审人数。

  在取保候审的原因里,公安机关自行决定取保候审的比例与检察机关不批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的比例相当,而公安机关将检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人的强制措施变更为取保候审的比例极少,三年以来的取保候审原因数据图示如下:

  通过图示我们还发现一个现象,就是公安机关自行决定取保候审及检察机关批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的不论是人数还是占比都在逐年下降,而检察机关不批准逮捕后强制措施变更为取保候审的占比逐年上升。说明公安机关越来越倾向于将犯罪嫌疑人羁押,对犯罪嫌疑人采取取保候审措施的意愿逐渐降低,不得已情况下被动采取取保候审措施的情况越来越多。

  3.从所有取保候审人员的处理结果看,大部分被取保候审人最终均被移送审查起诉,只有少部分是因为取保候审期限届满后因各种原因未能对该嫌疑人进行处理而解除取保候审措施。每年两者比例图示如下:

  从该数据比例的变化我们可看出被取保候审人最终被移送起诉的人数占比越来越小,而公安机关自行解除取保候审措施的人数占比越来越大,说明大部分的取保候审案件中公安机关在侦查时可能已预见案件最终处理结果,对该部分可能无法被移送起诉的犯罪嫌疑人,对其采取取保候审措施无疑是个保险的办法——意即取保候审是不得已而为之。

  4.从各罪名在取保候审中所占的比例看,盗窃犯罪、毒品犯罪、赌博犯罪、卖淫犯罪等常见犯罪种类占了大部分。这个现象与L市N区所处的区域位置相关。因为N去作为L市的小商品集散中心及交通枢纽中心,辖区内人口流动性大,人员素质参差不齐,盗窃犯罪、毒品犯罪、赌博犯罪、卖淫犯罪等一直都是高发罪名,盗窃罪的立案数更是一直占全部刑事立案数的百分之七八十左右。也正因为人员流动性大,公安机关采取取保候审的顾虑也大。

  二、我国当前取保候审制度实施存在的问题及原因分析

  (一)取保候审比例不高

  从上文的统计数据可以看出,公安机关侦查阶段取保候审的数量相对于全年立案数量来说还是太少。究其原因,主要有以下两点:

  1.犯罪嫌疑人法律意识不强。大部分犯罪嫌疑人的学历为初中及以下水平,法律意识淡薄,权利意识不高,很多犯罪嫌疑人根本不知其有申请取保候审的权利,自然就无从申请。新刑事诉讼法将犯罪嫌疑人申请律师辩护的权利提前至侦查阶段,新刑事诉讼法第三十三条规定犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人,这相对于修改之前“公诉案件自案件移送审查起诉之日起,犯罪嫌疑人有权委托辩护人”的规定,无疑是巨大的进步。但由于我国侦查机关在侦查阶段的侦查活动是高度封闭的,犯罪嫌疑人根本无法与外界联系,更不用说联系、申请律师。

  虽然新刑事诉讼法在第三十三条第二款规定了侦查机关在第一次讯问犯罪嫌疑人或者对犯罪嫌疑人采取强制措施的时候,应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。但实践中公安侦查员为图省事,一般将应告知的权利义务打印在一张纸上便让犯罪嫌疑人签字,告知程序成为摆设。

  此外,一些犯罪嫌疑人被取保候审后认为已经案结事了,无视取保期间的义务规定,未告知公安机关便更换联系方式外出工作。使得公安机关在多次传唤不到案后不得不将其列为网逃人员,无端增加侦查人员的工作量,久而久之公安机关也不愿主动给犯罪嫌疑人办理取保候审。

  2.侦查机关取保候审意愿不高。与逮捕羁押相对于简便的手续(检察院批准逮捕即可)相比,取保候审所需要的材料、程序更繁琐。我国的取保候审的方式分为提供保证人或者交纳保证金(即常说的人保或财保)。实践中绝大部分采取的是人保方式,因为犯罪的嫌疑人一般生活条件不好,虽然我国现在规定的保证金的金额较少,但大多数人还是无力承担。另外保证金存在交纳手续繁琐、监管机关须随时跟踪等问题,而且采取保证人方式时,一无交纳、审核保证金的麻烦,二是监管被取保候审人的责任可转嫁于保证人,决定机关无须随时追踪被取保候审人的行踪。即使后面被取保候审人违反取保候审规定脱管,决定机关仍可以保证人未尽到责任来推脱自身的责任。而采取提供保证人的方式时,侦察机关要联系犯罪嫌疑人提供的保证人到场,保证人一般是犯罪嫌疑人的亲属朋友,还要核实所提供的保证人是否符合法律规定,有无作为保证人的资格。在当前警力严重不足的情况下,公安机关自然不愿意再浪费宝贵的警力资源到非核心业务的取保候审上。

  (二)法律规定不完善

  1.取保候审决定随意性大。我国取保候审制度虽经几度修改,但目前对于取保候审的适用条件规定仍笼统,实际操作不易掌握,适用范围仍显得过窄。我国刑事诉讼法第六十五条规定了取保候审使用的四种情形,第一种情形和第四种情形属于必须适用的法定情形;而第二、第三种情形规定了“采取取保候审不致发生社会危险性”的限定条件,属于决定机关可以自由裁量的酌定适用情形。新刑事诉讼法第七十九条第一款列举了可能发生社会危险性的五种情形。我们注意到,新刑事诉讼法第七十九条对于逮捕的表述为“应当”,意即只要符合列举的五种情形,则必须将犯罪嫌疑人予以逮捕。而新刑事诉讼法第六十五条对于是否取保候审的表述为“可以”,就是说即使能够证明犯罪嫌疑人没有社会危险性,对于是否对其采取取保候审措施,决定机关还是可以斟酌。

  2.取保候审未规定相应的监督、救济程序。对于决定机关决定取保候审与否,我国现有法律缺乏这方面的监督、救济的具体规定。权力需要监督,不然就会失控。强制措施设置的目的一是为了保障诉讼能够顺利进行,二是保障犯罪嫌疑人的人权。在侦查阶段,取保候审的决定权由侦查机关行使,虽然此举是为了尊重侦查机关,因为在侦查阶段,只有侦查机关最清楚何种侦查手段能更好地保障诉讼的顺利进行,但是因为缺少监督机制,侦查机关可以任意而为,因而存在侵犯犯罪嫌疑人人权的可能性。

  现实中如果犯罪嫌疑人或其辩护人、亲属向决定机关申请取保候审不被采纳,就只能被动接受,而没有相应的救济渠道。众所周知,救济权是一种是保护性权利,由原权所派生,在原权受侵害时行使,其目的在于救济被侵害的原权,使权利人能够充分行使法定权利,没有救济的程序是天生残疾的程序。取保候审是刑事诉讼法赋予犯罪嫌疑人的一项基本权利,却没有赋予相对人相应的救济权,如同使取保候审制度失去了手脚。虽然新刑事诉讼法第九十五条规定了决定机关在收到犯罪嫌疑人及其辩护人、近亲属变更强制措施的申请后,应当在三日内作出决定;不同意变更强制措施的应当告知申请人,并说明不同意理由。但并未规定申请人能否就不同意变更决定提出复议或复核。

  3.保证方式单一,未能适应现实需要。目前我国法律规定取保候审的保证方式分为提供保证人和交纳保证金两种。根据司法解释,目前我国取保候审的保证金由决定机关自行决定,现实中决定机关为了能够尽快办理取保候审的手续,往往也不会要求被取保候审人交纳过多保证金。保证人一般要求是被取保候审人的亲属,因为亲属往往会与被取保候审人居住在一起,或者比较了解呗取保候审人的行踪。再者,如果犯罪嫌疑人符合取保候审的条件,但其无法提供适格保证人也无能力交纳保证金,那么侦查机关也只能将其拘留、逮捕。特别是对于那些不在常住地作案的犯罪嫌疑人,得到取保候审的机会几乎没有。

  4.违反取保候审规定的惩罚力度过低,未能起到震慑作用。根据新刑事诉讼法第六十九条第三款的规定,被取保候审人违反取保候审规定的后果有:没收保证金、具结悔过、重新交纳保证金或提供保证人、变更为监视居住或逮捕。过低的保证金根本无法对被取保候审人形成约束,而变更强制措施为监视居住或逮捕也只是回到拘押的原点,对于一心想要脱逃的人并无实际震慑力。对于保证人未履行保证义务的,也只能罚款了事,罚款的后果是否能促使保证人积极履行保证义务不无疑问。

  (三)社会观念也是制约侦查机关适用取保候审的一大原因

  我国长期以来对于刑法、刑事诉讼法只注重其作为打击犯罪的工具价值,而忽视其保障人权等程序正义价值。且自古以来我国实行同态复仇,行为人实施了大多的恶,就必定得接受多重的惩罚,以惩罚来体现正义。犯罪之人因其犯罪行为必然要被羁押,不然就有逃避惩罚之虞,基于此,审判之前的羁押就认为是必要且必然的。

  在很多国人的观念中,犯罪的人就要被关押,不被关押则证明这个人无罪,或者司法人员徇私枉法收黑钱办黑案。在一起故意伤害案中,因证明被害人所受损伤是否由犯罪嫌疑人实施所造成不明,承办人只能以事实不清证据不足不批准逮捕,并提供详细补充侦查提供给侦查机关补充侦查。次日被害人的几个家属得知犯罪嫌疑人已被释放后(其实是被侦查机关变更为取保候审),立马到检察院找承办人讨说法,任凭承办人如何解释都不理解,就是要求将该犯罪嫌疑人逮捕,不然就要去上访,还大声质问承办人到底收了多少黑钱。一连来闹几天,承办人不胜其扰,宝贵的办案时间都浪费在接待、解释上。所以大多数情况下检察人员为了避免不必要的麻烦都会倾向批捕涉嫌犯罪的嫌疑人,这也是当下逮捕率高的一大原因。

  三、完善我国取保候审的建议

  取保候审制度能够减少审前羁押率率,对保障人权、防止犯罪嫌疑人交叉感染有重大的意义。因此,我们要加大取保候审适用率,真正发挥其制度作用。针对上述问题,本文认为应从以下几方面完善取保候审的适用:

  (一)完善有关取保候审的法律规定

  首先要规定取保候审的优先性。现有刑事诉讼法中对于强制措施的优先性并未作出具体规定。导致司法机关在办案过程中更倾向于采取相对稳妥的拘留、逮捕等严厉性强的强制措施。我们可以在刑事诉讼法中规定对于可以拘留、逮捕也可以取保候审的犯罪嫌疑人,应当优先适用取保候审措施。

  其次要明确取保候审适用条件,对于符合条件的犯罪嫌疑人应当优先选择适用取保候审措施,防止侦查机关的恣意。对于保证方式,除了目前的提供保证人和交纳保证金外,可学习国外经验增加具结保释等保证方式。这种具结保释的保证方式由第三方独立机构通过与被保释人谈话、查阅卷宗等方式获取相关信息,再由专业人员对这些信息进行核实,然后再已核实信息的基础上根据相关标准进行打分,最后根据打分情况向法官推荐具结保释。这种具结保释的方式一般适用于那些没有能力交纳保释金但根本不会逃跑的犯罪嫌疑人。经过具结保释这种方式释放出来的被保释人绝大多数都会按时到庭接受审判。这种保证方式可以让那些无力交纳保证金又无法提供保证人的罪轻犯罪嫌疑人也能得到取保候审的权利,防止取保候审变异成为有钱有权人的权利。

  另外,我们还可以扩大保证人的范围以及保证金的形式。对于保证人,除了目前采取的亲属外,那些确实能够履行保证义务的合法公民——比如犯罪嫌疑人的朋友,都可以作为保证人。而对于保证金的形式,除了目前的交纳现金外,还可以增加提供固定资产保证的方式,比如房产、车辆等价值较高的固定资产,都可以增加到保证金的形式中。

  (二)增加司法实践中取保候审比例

  实践中取保候审比例之所以低下,一是犯罪嫌疑人法律意识不强,二是侦查机关主动采取取保候审的意愿不高。因此,我们可以从改善这两方面的情况予以解决:

  1.充分保障犯罪嫌疑人取得取保候审的权利。犯罪嫌疑人被传唤到案后,侦查员应首先告知其有采取取保候审的权利,并说明办理的程序、要求。对于目前刑事诉讼法中“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人”规定的权利应落实到位。对于犯罪嫌疑人的讯问应全面落实同步录音录像制度,对于需要聘请律师的,侦查机关应记录在案并给予相应的协助。

  2.改善侦查机关内部执法环境。对于侦查机关而言,采取取保候审不仅意味着欧洲杯投注_欧洲杯预选赛-网站下载的程序性工作,在当下以逮捕为绩效标准的评判机制中也是吃力不讨好的行为。虽然从中央到地方都三申五令不得以逮捕数据作为评判公安机关工作的标准,但实践中还是未能根除这种评判机制。因为逮捕数据能直观体现公安机关的打击犯罪的强度,是公安机关履行治安管理职责的重要体现。因此,可引入外部评价机制对公安机关履行治安管理职责进行评判,逮捕数据不再成为侦查机关的紧箍咒,侦查机关亦会更乐于采取取保候审措施。

  3.加大对公众的普法,使取保候审成为常态。常言道物以稀为贵,之所以公众对犯罪嫌疑人取保候审异常敏感,是因为一般情况下犯罪嫌疑人都不会被取保候审,所以一有取保候审的案件就会加以关注,并赋予欧洲杯投注_欧洲杯预选赛-网站下载的解读。如果公众对取保候审现象习以为常,也能改变公众对取保候审的观念,更利于平等、尊重等现代法治观念在公众中的传播。

  (三)建立取保候审的监督和救济机制

  取保候审作为一种刑事诉讼程序,理应受到作为我国法律监督机关的检察机关的监督。当前侦查阶段的取保候审由侦查机关行使,检察机关根本无从知晓该犯罪嫌疑人受到强制措施的限制,监督自然无从谈起。当前形势下,我们可以先要求公安机关每段时间就要将由其取保候审的材料向检察机关报备,以便检察机关掌握取保候审的情况。待条件成熟时,应将决定取保候审的权力和决定逮捕权一样统一收归检察机关行使,以更好地实现对侦查活动的监督。

  (四)加大对违反取保候审规定的惩罚力度

  对于违反取保候审规定的犯罪嫌疑人,除了承担现行规定的四种后果外,如果其脱保行为导致案件无法侦办等严重后果,应将其行为认定为脱逃罪。当然,此类脱逃罪的刑罚应比现行脱逃罪五年以下有期徒刑的定罪起点刑要低,以符合罪责刑相适应原则。对于不积极履行保证责任的保证人也应制定相应的惩罚措施,以督促保证人能积极履行保证责任。除了当前刑事诉讼法、司法解释规定的罚款这个后果外,对于情节严重但未达到包庇、窝藏等相应犯罪的,也因规定相应的行政拘留等处罚措施。这样规定也可以以保证人的行为轻重作不同的处理,体现惩罚与行为过错的相当性。

  而对于疏于履行取保候审监督职责的执行机关,也应明确相应的后果。现有法律规定中,不论是刑事诉讼法还是公安机关办理刑事案件程序规定,对取保候审执行机关未履行监督职责导致被取保候审人脱逃不到案的情况,均未规定有何不良后果。导致大部分时候执行机关的监督形同虚设,取保候审人脱逃监管的情况时有发生,这又使得侦查机关对取保候审采取谨慎态度。有人说可以玩忽职守追究相关人员责任。但这个后果相对而言与执行人员的过错相比太过严厉,因为这不符合现实中人少案多的实际,并且实践中取保候审的监督机关为被取保候审人住所地的公安派出所,与决定取保候审的侦查机关是同一机构,这样规定更不利于提高侦查机关取保候审的意愿。因此,本文建议对于不积极履行监督职责导致被取保候审人脱逃的,可对执行人员、机关处以纪律处分或行政处分,以督促执行机关更好地履行监督职责。

  取保候审制度作为彰显现代法治文明的刑事法律制度之一,由于侦查机关自身原因及法律不完善、公众观念陈旧等原因,实践中取保候审的制度功能并未得到充分发挥。为此,我们可从完善相关法律规定、在实践中增加取保候审比例、建立取保候审的监督和救济机制及加大对违反取保候审规定的惩罚力度等措施来实现取保候审适用率的提高,不断发展完善我国取保候审制度,使其能够充分发挥人权保障的制度价值。

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