一、行政公益诉讼诉前程序概述
2015年7月，全国人大常委会正式授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作，行政公益诉讼工作开始有据可循。同年12月，最高人民检察院制定《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，首次提出了“诉前程序”这一概念，要求试点期间，人民检察院在提起行政公益诉讼前，应当先向行政机关发出诉前检察建议；经过诉前程序，行政机关仍不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。2017年,新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，该制度虽未用“诉前程序”这个术语，但吸收采纳了诉前程序的内容。由此可见，行政公益诉讼诉前程序是指检察机关在提起公益诉讼前，向行政机关发出检察建议，督促其依法履职的程序。
二、行政公益诉讼诉前程序的实践情况
2015年7月至2017年6月，试点两年期间，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序案件7903件，提起诉讼案件1150件，诉前程序案件占案件总量的87.2%。
2017年7月至2019年9月，全国检察机关共立案公益诉讼案件214740件，办理诉前程序案件187565件，提起诉讼6353件，诉前程序案件占案件总量的87.3%。
通过办案数据可以看出，在行政公益诉讼工作中，提起公益诉讼的案件数不到采取诉前程序案件数的4%。大量案件通过诉前程序得以完结，仅有少数案件向法院提起行政公益诉讼。诉前程序不仅是行政公益诉讼的必经程序，更是发挥检察机关公益监督作用的关键一环。
三、行政公益诉讼诉前程序的作用
(一)节约成本，提高检察监督效率
规定诉前程序，降低成本是目的之一。在许多行政公益诉讼案件中，行政机关不是不愿履职，而是因其对自身的职责和侵害公益的行为未有正确认识，导致其未能依法及时履职，检察机关通过提出诉前检察建议的方式督促其履职，行政机关一般都能接受并主动履职。若这些案件都要到诉讼的程度，不仅耗时长，占用本就捉襟见肘的司法资源，而且耗费国家财力、物力、人力资源。对比诉前程序和提起诉讼程
序在行政公益诉讼领域的运用可以发现，公益诉讼作为一种新型社会管理手段，不仅周期延长、成本增加，而且其实效性也很难让人产生乐观期待。大量行政公益诉讼案件通过诉前程序解决，可以大幅度降低公益维护的经济成本和时间成本，起到节约成本、提高效率的作用。
(二)维护行政机关与检察机关之间的和谐
虽然检察机关和行政机关的性质不同、分工不同，但双方维护公共利益的目标和价值追求是一致的。若进入诉讼程序，难免会出现针锋相对的局面，引起冲突和矛盾。而诉前程序是以相对柔性的检察建议方式，督促行政机关自我纠错、主动履职，从行政机关自身利益的角度来讲，比进入诉讼程序、担当被告角色、对抗司法权，面对的压力和阻力小，对检察机关的抵触情绪也相对更小。双方相互尊重，携手并进，更有助于达成共识，实现双赢共赢多赢。
(三)切实保护国家利益和社会公共利益
公益诉讼涉及的环境保护、生态资源、食品安全等领域具有极强的专业性、技术性，检察机关作为法律监督机关，对这些领域较为生疏，而行政机关对涉案领域的知识、政策、实际执法情况更为了解，是保护社会公益的最佳之选。向行政机关发出诉前检察建议，督促其自行纠错、依法履职，有助于充分发挥行政机关对专业领域的监管作用，实现保护国家利益和社会公共利益的效果。
四、行政公益诉讼诉前程序中存在的问题
通过近几年的实践，检察机关在行政公益诉讼工作方面取得了一定的经验。但毕竟时间不长，行政公益诉讼工作目前仍处于探索、完善阶段，存在着或多或少的问题。
（一）是否依法履职的标准不明确
发出诉前检察建议、提起诉讼不仅是检察机关的权利，也是义务。当行政机关不依法履职侵害国家利益、社会公共利益时，检察机关就应当依法发出诉前检察建议、提起诉讼。但因“行政机关依法履职”的判断标准不明，导致在实践过程中，检察机关对是否提起诉讼的裁量权被放大，甚至，可能因部分检察机关不希望和行政机关对簿公堂，在行政机关部分履职、敷衍履职，尚未达到保护公益的最终目的时，就终结公益诉讼案件程序。例如，在办理违法销售处方药行政公益诉讼案件过程中，因市场监督管理局未依法履行对药品零售经营的监管职责，检察机关向其发出诉前检察建议。市场监督管理局在收到检察建议后，向违法销售处方药的药店发出了责令整改通知书，并将此情况书面回复检察机关。但实际上药店尚未停止违法行为，导致社会公共利益仍然处于受损的状态。若检察机关此时选择终结诉前程序，则无法达到保护公益的最终目的。故判断行政机关是否依法履职是行政公益诉讼活动中的重要一环。
（二）履职期限的规定待完善
两高《欧洲杯投注_欧洲杯预选赛-网站下载：检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，行政机关收到检察建议后应当在两个月内依法履职，并书面回复检察机关。同时也规定了特殊情况，即遭遇国家利益、社会公共利益损害继续扩大等紧急情形时，行政机关应当在十五日内书面回复。但在实际工作中，行政机关可能因各类合理原因不能在二个月内依法履职。例如，城中检察院在办理无证幼儿园行政公益诉讼案件时，发现无证幼儿园大多位于城中村或偏僻的地方，收费较低，若行政机关强行要求关闭所有无证幼儿园将导致众多的小孩无法得到幼儿教育，不利于保障民生，故行政机关在收到检察机关的检察建议后决定先对无证幼儿园进行整改，帮助无证幼儿园提高办学环境，达到办学资格，若仍无法达到办学条件，也要在保障足够幼儿教育资源的同时，逐步取缔无证幼儿园，这些措施非二个月能够完成。而在办理生态资源、环境保护等公益诉讼案件时，因生态环境的修复较为漫长，行政机关经常也无法在二个月内使生态环境恢复。遇到上述情况时，若检察机关提起诉讼，不仅无法获得更好的公益保护效果，而且会造成司法资源的浪费，让行政机关对检察机关产生质疑，引起双方矛盾；若检察机关考虑行政机关的合理要求，二个月期限到时未提起行政公益诉讼，那么在此之后，检察机关是否应继续监督行政机关的行政行为，采取何手段继续监督，法律并未有明确规定。
（三）行政机关履职主动性待提高
无论是发出诉前检察建议还是提起公益诉讼，我们的最终目的都是为了维护国家利益、社会公共利益。但在实践当中，我们经常发现因诉前检察建议刚性不足、行政机关履职不主动，导致诉前检察建议不能充分发挥作用。例如，部分行政机关对诉前检察建议不够重视，以人力、物力不足等为由拖延时间，以职责划分不明确等为由推脱责任，履职较为敷衍；部分行政机关虽然对个案进行了履职，但未能以点带面，对辖区存在的类似问题积极履行职责。故增加行政机关对诉前检察建议的重视程度，提高其履职主动性，是亟待解决的问题之一。
（四）诉前检察建议的质效有待提升
因缺乏合理有效的绩效考评办法，部分检察机关过于注重办案数量，而忽视了办案质量。目前通过行政公益诉讼诉前程序结案的案件数量，部分确实是行政机关及时整改到位后结案的，但也有检察系统内部的原因，检察机关自上而下层层下达了办案任务，尤其是在年底，有的基层院案件数量出现井喷式上升， 就是为了年底的考核任务。上级院为了完成任务或者排名更靠前，层层签订责任状，轮番与基层院沟通，要求诉前程序案件数量不能太少，这样就会产生为了完成考核任务而发出大量的检察建议，更为严重的是为了数量而办案。例如，在办理网络餐饮公益诉讼案件时，因市场监督管理局对无证经营的多家网络餐饮店未依法进行查处，有的检察机关针对每一家网络餐饮店的违法行为分别向市场监督管理局发出一份检察建议，导致同一类违法事实却产生多份检察建议的后果，不仅浪费了司法资源，也极大地损害了检察机关和检察建议的威信力。另外，部分检察机关在发出检察建议后，忽视了对行政机关整改情况的后续跟进工作，效果也会大打折扣，不利于在诉前阶段就实现保护公益的目的。
五、对于行政公益诉讼诉前程序的构想
针对实践中暴露出来的问题，不仅要从思想上转变检察机关、行政机关对诉前程序的看法，同时，建议制定检察机关公益诉讼实施细则，从对诉前程序的启动条件、办案时限、判断标准、送达方式等进行详细规定，不断提高诉前程序的效用。
（一）设定依法履职的标准
行政机关在诉前检察建议回复期内是否依法履职或纠正违法到位决定着检察机关是否对其提起行政公益诉讼，因而判断标准的设定至关重要。又因检察权具有谦抑性，检察机关不宜过多干涉行政机关的具体履职方式，且不同行政行为的履职内容、形式、要求具有较大差距，无法对各类行政行为中依法履职的表现形式进行列举式规定或划定统一标准。
笔者建议设立双重履职标准，从行为和效果两方面来科学、客观的评价行政机关是否整改到位。一方面是行政机关是否积极采取行动、穷尽法律手段去纠正违法行为或切实依法履职，另一方面是行政机关的行为是否取得实际效果、是否有效维护了国家利益或社会公共利益。如果行政机关积极采取行动，但未取得实际效果或效果不明显，国家利益或社会公共利益仍处于侵害状态，那也就无法认定行政机关整改到位。如果行政机关两个月内履职或纠正违法行为存在客观困难，但在答复期内进行了阶段性整改情况说明，答复期后确实一直在积极履行职责，最后也取得了实际效果，有效维护了国家利益或社会公共利益，则应当认定行政机关已依法履行法定职责，终结诉前程序。
（二）细化履职期限的规定
笔者建议，对行政机关的履职期限可以给予检察机关一定裁量权。[4]若有证据证实因不可抗力、案件疑难重大复杂、履职需要等合理原因，导致行政机关不能在二个月内履行职责、恢复受损利益的，行政机关应当在二个月期限届满前十日书面回复检察机关，说明原因和后续具体履职方案，由检察机关根据实际情况报上级部门批准，适当延长履职期限，并依法继续监督行政机关的履职情况。延长期间，行政机关应每月向检察机关书面说明履职进度，若行政机关怠于履职，检察机关应当依法提起行政公益诉讼。一方面给予行政机关充分合理的时间去依法行使职权，彰显对其的尊重，另一方面对彼此也是一个警醒，提醒行政机关要继续积极履职，而不是消极对待，提醒检察机关要继续监督行政行为，而不是随意终结案件。
（三）引入监督机制
明确规定送达检察建议的方式以公开宣告为原则，不公开宣告为例外，并且在送达的同时，抄送行政机关上级主管部门、同级政府和人大。检察机关可以根据案件需要，邀请第三方共同参加诉前检察建议公开宣告会，比如邀请人大代表、政协委员、纪监委、人民监督员参与，共同探讨具体履职方式和可能存在的问题。另外，对于检察建议的内容和行政机关的整改情况，检察机关应当及时向社会公布。通过上述多种方式，保证社会各界能及时知晓诉前检察建议情况，直接或间接参与到程序中来，加强社会各界对行政机关和检察机关的监督，提高检察建议刚性，推动诉前检察建议目的彻底达成。
（四）制定科学的考评机制
不唯办案数量论，而是充分尊重司法规律，结合办案效果、文书制作、跟进情况等一起作为公益诉讼工作的考评重点，在追求办案数量的同时也确保办案质量。如针对同一行政机关的同类违法行为提出检察建议的，原则上应列明全部已核实的违法行为，制发一份诉前检察建议。检察建议的格式要规范，内容要明确、具体、具有可操作性，但也要避免干预行政权力的正常行使。送达检察建议后，要加强与行政机关的沟通联系，对行政机关的履职情况进行跟踪回访，及时了解行政机关的履职进展和履职过程中存在的困难，便于提供后续的建议和帮助。
结语
检察机关提起行政公益诉讼制度是检察机关的新业务、新职能，是对行政机关行政权的一种良好监督方式。虽然现今缺乏详细的法律规定，但检察机关将不断探索前进，为完善行政公益诉讼制度、实现司法资源效益最大化、切实保护国家利益和社会公众利益献出自己的一份力量。
王晓君：城中区检察院党组成员、 副检察长
黄 玲：城中区检察院第二检察部主任、员额检察官
彭 溪：城中区检察院第二检察部检察官助理
宋流金：城中区检察院第二检察部检察官助理
